Le secteur de l’humanitaire, en pleine expansion à cause de la crise profonde que traverse le Liban, est pris dans une contradiction : s’il offre un soutien de court terme vital dans un pays à bout de souffle, il participe aussi au maintien des rapports de pouvoir existants dans une société plus inégalitaire que jamais.
14 septembre 2021
Au lendemain de l’explosion qui a ravagé Beyrouth en août 2020, les images des résidents de la ville et de ses alentours s’activant dans les quartiers sinistrés pour porter secours aux victimes, nettoyer les débris et distribuer de la nourriture ont fait le tour du monde. Si ces images ont tant remué, c’est qu’elles cristallisaient un impensé de l’action humanitaire : la figure de la victime active, qui, alors même qu’elle était directement affectée par la catastrophe, venait porter secours aux autres. Image aux antipodes, mais tout aussi paradigmatique du secteur de l’aide : les véhicules blindés des fonctionnaires de l’ONU, affichant une forme d’opulence dans les rues de Beyrouth et en particulier dans le quartier populaire de Jnah qui abrite les bureaux imposants du Haut Commissariat aux réfugiés (HCR) à deux pas de camps de réfugiés.
En janvier 2020, alors que la crise économique était encore balbutiante, un représentant religieux sunnite de Baalbek me confiait que le Liban finirait par être exclusivement composé « de réfugiés, de Libanais trop pauvres pour émigrer, et de travailleurs du secteur de l’humanitaire ». Un an et demi plus tard, entre la spirale infernale de la crise à l’origine d’une dépréciation foudroyante de la monnaie et d’une inflation galopante, la pandémie, l’explosion qui a ravagé Beyrouth, et les départs en masse de populations libanaises (en particulier les « blouses blanches »), cette phrase résonne d’une façon tragiquement prémonitoire.
Cette crise que la coordinatrice résidente et humanitaire des Nations unies Najat Rochdi qualifie désormais de « crise humanitaire » — et non plus, comme jusqu’ici, de « crise économique » — a fait basculer la proportion de la population vivant sous le seuil de pauvreté de 30 % en 2019 à la moitié en août 2020 selon un rapport de la Commission économique et sociale des Nations unies pour l’Asie occidentale (ESCWA)1, chiffre qui s’élève désormais à 74 %, et monte à 82 % en ce qui concerne la « pauvreté multidimentionnelle »2. Dans ce contexte, la visibilité du secteur de l’aide au Liban ne fait que s’amplifier, venant combler les défaillances de l’État tout en gagnant en potentiel polémique.
Le système d’aide renfloue surtout les responsables de la crise
Déjà en 2012, avec la venue des réfugiés syriens, le Liban était une destination privilégiée des agences de l’ONU et des organisations internationales, avec des mécanismes de coordination mis en place afin de coopérer avec les ONG locales et internationales. Les programmes visaient alors en priorité les populations réfugiées, dans le contexte d’externalisation des politiques migratoires de l’Europe. À mesure que le conflit syrien se poursuivait, les programmes humanitaires ont commencé à inclure les populations libanaises les plus vulnérables. Certaines chancelleries occidentales étaient d’abord réticentes à cette évolution, sous le prétexte qu’il s’agissait d’une question de « souveraineté économique », comme me l’indiquait une diplomate européenne sous couvert d’anonymat. Mais avec la crise, le soutien aux Libanais est désormais perçu comme nécessaire à la stabilité du pays du Cèdre par les principaux bailleurs de fonds. La crise humanitaire n’est plus seulement celle des réfugiés ; elle s’étend à la population tout entière, et met les donateurs face à une situation inédite : une crise humanitaire non pas causée par une guerre ou une catastrophe naturelle, mais par l’indigence de la caste politique corrompue au pouvoir.
D’où une contradiction : le système d’aide internationale vient renflouer ceux-là mêmes qui sont responsables de la catastrophe. L’écart de discours est flagrant entre les Libanais de l’opposition, qui assènent que cette classe politique doit quitter le pouvoir ; et les chancelleries occidentales qui continuent de placer leur confiance en elle pour former un gouvernement.
Dans ce contexte, les conférences des pays donateurs pour le Liban, ou conférence de Paris I, II et III), de la conférence économique pour le développement du Liban par les réformes et avec les entreprises (Cedre) — sans oublier celles de Londres et de Bruxelles pour la réponse syrienne — et leurs promesses inachevées résonnent comme de tristes litanies, symboles de l’inanité d’un système d’aide à bout de souffle.
Les dérives de l’« ONGisation »
Des voix issues de la société civile et du monde intellectuel se sont élevées pour dénoncer les dérives de l’« ONGisation » de la société libanaise, dans un contexte de démission totale des pouvoirs publics. Dans une tribune parue dans L’Orient-le Jour le 14 décembre 20203, la sociologue Mona Fawaz et l’urbaniste Mona Harb, toutes deux professeures à l’Université américaine de Beyrouth assènent à juste titre que le Liban « ne doit pas devenir une République des ONG ». La délégation totale de la reconstruction aux ONG représenterait une erreur, comme en Irak, Yémen, Haïti, où cela a « sapé toute véritable possibilité d’émergence de collectifs politiques capables de prendre leurs affaires en main ». Au contraire, elles appellent à « tous les efforts visant à sauver des pans, même modestes, de la sphère publique (…) pour entreprendre, lentement mais sûrement, la reconstruction d’un État par le bas ».
De telles conclusions ne se limitent pas à la reconstruction : les acteurs publics demeurent, en dernière instance, dépositaires de l’intérêt commun. D’où l’importance vitale des organisations libanaises œuvrant à une réforme politique.
La crise a aussi exacerbé la reproduction des rapports de pouvoir existants au sein même du système d’aide, avec une dynamique d’inféodation des acteurs locaux aux organismes internationaux. En 2020, 1,1 milliard de dollars américains (930 millions d’euros) d’aide a été envoyé au Liban, irriguant un système placé sous l’égide des Nations unies — le gouvernement libanais étant écarté du fait des pratiques de corruption qui ternissent sa réputation. Les agences de l’ONU sont bien les grandes gagnantes : le HCR (clé de voûte de la réponse à l’arrivée de réfugiés syriens), l’Unicef et le Programme alimentaire mondial (PAM), à elles seules, ont capté 70 % de cette manne financière4
Le reste de l’aide est essentiellement perçu par d’autres organisations internationales, comme la banque de développement allemande KfW, le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) ou le Conseil norvégien pour les réfugiés. Finalement, les acteurs locaux ne perçoivent que 4 % de l’aide internationale5 : un paradoxe, au sein du pays le plus riche en ONG par habitant dans le monde.
Le complexe de supériorité de l’ONU
Les acteurs locaux sont pourtant les premiers à répondre sur le terrain. Une étude de Lebanon Support6 a montré que, lors du confinement de janvier à mars 2021, 45 % des initiatives de soutien auprès des populations vulnérables émanaient de la société civile nationale, 33 % d’organisations locales, 7 % d’initiatives individuelles, et seulement 10 % d’organisations internationales.
https://orientxxi.info/magazine/Liban-La-Republique-des-ONG
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