Grèce: Écueils et inconvénients des politiques de privatisation des ressources thermales

Par Dr Emmanuel Kosadinos,
Psychiatre, étudiant en médecine thermale à l’Université de Lorraine-Nancy
Membre du CA de l’Association pour les politiques de santé en Europe (IAHPE)

Considérations générales et historiques

La saga des tribulations de la Grèce sous le régime néolibérale ne fait plus l’actualité : la domination des intérêts privés sur les besoins communs est désormais établie dans le pays après un bref intervalle de lutte pour l’émancipation contre rapport de forces écrasant.

La pandémie COVID a fourni au gouvernement actuel de Nouvelle Démocratie le prétexte idéal pour mettre sous quarantaine toutes velléités de protestation : restez chez vous, il n’y a rien à voir dehors !

Contre les récalcitrants la méthode forte a été utilisée.

Pendant ce temps l’eau continue à couler, à envelopper le pays et imprégner ses paysages, cette même eau donne qui à la Grèce les couleurs de son drapeau, le bleu azuré des rivages et des lacs reflétant le ciel serein, le blanc de l’écume, des sources et des cascades.

L’eau est un bien commun par excellence non seulement parce que, comme l’air, ses circuits naturels de production et de circulation ne connaissent pas de limites, et donc échappent tout naturellement aux lois de la propriété, mais aussi car il fut, est et restera le support indispensable de toute forme de vie carbonée (dont la matière se compose d’unions chimiques de l’élément carbone) y compris sur des astres lointains si tant est qu’elle s’y développerait.

Depuis toujours les lois coutumières ont garanti la propriété commune de l’eau comme l’ont également fait, au moins en principe et partiellement, les lois (y compris constitutionnelles) de plusieurs États modernes.

Toutefois, à l’ère du capitalisme néolibéral que nous traversons, l’eau sous toutes ses formes d’utilisation (de boisson, domestique, agricole, etc) fait l’objet de convoitise de la part des grands intérêts privés qui y voient une «source» de profit et de spéculation, et tentent de s’incruster aux différents points de son circuit, avec la licence de gouvernements et de législations complaisants, pour l’exploiter et facturer aux consommateurs son accès.

L’eau qui nous intéresse dans cet article et celle qui jaillit de réservoirs naturels profonds  de la terre et dont les caractéristiques de température, de composition chimique, voire de radioactivité, la rendent propre à l’usage médical, sous forme de boisson, d’inhalation ou de bains d’immersion. Il s’agit de l’eau «de source thermale» dont la Grèce est particulièrement pourvue, du fait de son relief géographique accentué et de son positionnement sur une zone d’activité géologique intense.

La Grèce est également l’espace où historiquement les rapports entre le bien être humain et la nature, l’eau en particulier, furent pour la première fois décrits en termes d’observation objective et de déduction logique, par l’école hippocratique de la médecine, en rupture désormais définitive avec l’approche mystique, mythologique ou religieuse.

L’utilisation médicale (au sens contemporain) des eaux thermales grecques démarre dès la mise en place de l’État moderne avec la création du premier établissement en 1830 sur l’île de Thermia (appelée aujourd’hui Kythnos) sous l’influence de la médecine allemande. Le thermalisme grec a depuis marché dans les pas du thermalisme européen. Il a progressivement gagné le public des classes moyennes, connaissant son acné et la création de plusieurs établissements entre les deux guerres mondiales, puis une étape à la fois de popularisation et de déclin après la deuxième guerre, concurrencé par la pharmacologie et les techniques médico-chirurgicales en plein essor.

Bilan succinct de l’existant actuel

La décennie de 2010 qui fut en Europe, et en France en particulier, une phase de regain d’intérêt et de nouveau développement du thermalisme, est pour la Grèce une étape de faillite de son État et de son économie. Ainsi, malgré un travail réglementaire et législatif important effectué avant et même pendant la crise, le manque cruel de capitaux, notamment publics, à livré une part importante des établissements à l’impitoyable usure du temps et des éléments pour se retrouver aujourd’hui en état littéralement de ruines.

Il s’agit ici de bien noter que l’asphyxie économique des collectivités locales et territoriales grecques, résultat de l’application des memorandums d’austérité, est le premier facteur responsable de cette situation déplorable, compte tenu du fait que nombre d’établissements fonctionnaient (et certains fonctionnent encore) en régie municipale ou

territoriale.

Politiques néolibérales

Il est nécessaire de rappeler, que l’octroi de prêts financiers à la Grèce par la BCE et le FMI c’est fait sous la condition de privatisation accélérée d’une large part du patrimoine public du pays, infrastructures, entreprises, espaces publics, etc. Cette grande manœuvre politique et financière, peu contributive à l’amenuisement de la dette publique mais bien détrimentielle pour la souveraineté économique et même nationale du pays, a été effectuée par la mise en place de fonds ad hoc de privatisation, initialement (2011) du Fonds de développement des actifs de la République hellénique (HRADF – TAIPED) puis par l’absorption de celui-ci en 2015 dans la Société hellénique d’actifs et de participations (HCAP) aux statuts davantage permissifs à la cession accélérée du patrimoine public. Ces deux organismes sont des sociétés anonymes de droit privé sous supervision des créanciers de la Grèce. Si les recettes anticipées des privatisations ne sont pas susceptibles de réduire de manière importante la dette publique de la Grèce, celles déjà enregistrées par la cession effective des biens de l’État n’en sont qu’une maigre fraction. La démarche des privatisations massives est cependant justifiée par «le besoin de créer dans le pays une ambiance attractive pour l’investissement de capitaux qui produira le redémarrage de l’économie». En attendant que cela soit vérifié par les faits, nous restons dans la sphère des conjectures sinon de l’idéologie, en l’occurrence néolibérale.

Cadre législatif et réglementaire préexistant

En ce qui concerne les sources thermales de la Grèce (dont le nombre de sources certifiées dépasse la centaine pour un pays dont la population n’est que le sixième de celle de la France) il est essentiel d’indiquer que les réservoirs d’eaux souterraines sont considérées partie des ressources du sous-sol, qualifiées comme telles et protégées par toutes les Constitutions successives de l’État grec depuis 1911 (actuellement sous l’article 18) en tant que biens communs soumis à une législation spécifique.

La reconnaissance de l’importance des sources thermales et de leur protection a été renforcée par la Directive 60/2000 du Parlement Européen sur la protection de l’eau, non spécifique ni contraignante, toutefois motif de la condamnation de la Grèce pour sa non application.

L’État grec a mis à jour la législation sur les sources thermales en 2006 par une loi dédiée, définissant leurs conditions de fonctionnement, de gestion et de propriété, à la suite des lois antérieures de 1920, 1930 et 1960. Dans ce texte législatif le terme «thermalisme» (d’étymologie pourtant grecque) voit le jour pour la première fois dans le langage officiel du pays.

Les installations de surface rattachées aux sources thermales bénéficient de statuts de propriété très divers, municipaux, territoriaux, voire privés. Une petite seulement partie de ces installations de surface (et établissements à vocation thermale) appartient à la Société de biens immobiliers de l’État, ETAD. Les sources elles-mêmes ont été considérées à ce jour relevant de la compétence de l’Organisme National du Tourisme, EOT, jadis gestionnaire d’un important patrimoine et aujourd’hui quasiment réduit à une coquille vide. Cette dissociation des droits de propriété des installations, des surfaces au sol et des ressources profondes, tout en étant logique, n’est pas sans créer quelques complications.

En ce qui concerne la Société de biens immobiliers de l’État (ETAD) il n’est pas anodin qu’elle ait été mise en question pour manque de transparence de sa gestion, notamment en termes de recrutement et de traitement des personnels, et qu’elle fait tout récemment l’objet d’une enquête judiciaire.

Privatisations

Force est de constater que la privatisation des sources thermales grecques s’est heurtée, à la rareté et réticence des capitaux privés, mais aussi à des obstacles législatifs et à la méfiance de quelques municipalités, qui ne souhaitent pas se dessaisir d’une ressource pourvoyeuse de tourisme, de recettes, de vitalité culturelle et de moyens de politique sociale.

Il faut tenir compte que même dans le contexte actuel de déclin évident de l’activité thermale en Grèce, celle-ci représentait avant la pandémie COVID près de 400.000 entrées par an, un chiffre national annuel d’affaires de 6 millions d’euros, 0,03% du PIB en 2019.

Aussi, le partenariat avec les structures sociales de proximité offre sur certains sites des espaces de soins, de réhabilitation et de bien être gratuits aux citoyennes et citoyens, notamment âgés, qui ne sauraient y avoir accès sans l’action sociale des collectivités locales mentionnées, notamment Crenides, déclarée aussi station du parcours thermal européen par l’EHTTA.

La privatisation des sources thermales et minérales de la Grèce est souvent présentée comme la voie obligatoire pour leur réhabilitation et exploitation efficaces, message qui trouve un certain écho dans l’opinion publique du fait de l’actuel dysfonctionnement, voire délabrement, de nombreuses parmi celles actuellement sous régie publique.

Toutefois la privatisation, surtout dans les conditions d’urgence qui se sont imposées à la Grèce ces dernières années, est loin d’avoir fait ses preuves.

La cession des sources n’a pas conduit à la mise en place d’installations adéquates ni à l’augmentation de l’offre de services au public, sauf exceptions concernant parfois des installations thermales subventionnées ou qui étaient sous exploitation privée dejà avant les programmes actuels de privatisation.

Forages arrêtés, travaux de réhabilitation ou de mise en valeur sans cesse reportés, usines de mise en bouteille fermées après une brève durée de fonctionnement, les indices que l’exploitation privée n’est guère plus efficace que celle publique avec en plus le défaut de l’absence d’objectifs à caractère social, sanitaire, culturel ou écologique. Certaines installations, conçues dès le départ comme annexes secondaires d’entreprises hôtelières, sont simplement restées en jachère.

Certes les coûts de la mise en état des installations, bien supérieurs aux faibles prix d’acquisition ou de cession obtenus lors de l’offre massive de biens à privatiser, sauraient partiellement expliquer la stagnation des projets.

Les exigences des normes techniques et sanitaires, ainsi que la longue durée des procédures de certification et accréditation constituent pour les candidats exploitants des obstacles qu’ils ont parfois du mal à surmonter.

Des difficultés supplémentaires dérivent du fait que nombre de sources ou établissements thermaux sont situés à proximité immédiate du rivage maritime et de ce fait soumis aux contraintes de la loi grecque de protection du littoral, qui définit à 100 mètres la largeur de cette zone.

Notons ici que, à ce jour, les concessionnaires acquéreurs n’étaient pas contraints de développer la ressource vers un objectif défini, notamment de thermalisme médical, car la cession concernait essentiellement le bien immobilier de l’installation avec son terrain.

D’éventuelles nécessaires interventions au niveau de l’environnement naturel ou urbanistique sont souvent confrontées à des obstacles réglementaires. Ce dernier point est souvent mis en avant par les partisans inconditionnels des privatisations comme le seul déterminant de l’échec des projets de privatisation, de leur «non maturation» comme ils disent en langage technolibéral.

Il est cependant bien légitime de s’interroger si les cessions de sources ou établissements thermaux aux intérêts privés sont toujours porteuses de projets de revalorisation et d’offre de services au public, ou si quelques unes parmi elles ne sont simplement des «investissements» d’opportunité, voire des investissements «comptables» pour des capitaux en quête de domiciliation.

Loi de décembre 2021 et création de la société IPE SA

Pour accélérer le processus de «mise en valeur» des ressources thermales, le gouvernement actuel du parti de Nouvelle Démocratie, de droite néolibérale, a décidé pendant l’année de pandémie 2021 de légiférer sur le statut des sources thermales de la Grèce, par une série de dispositions, co-inscrites au sein d’une seule loi de réglementation du tourisme, traitant également d’autres questions «périphériques» par exemple des normes de fonctionnement des bus touristiques. Cependant il ne s’agit pas de «cavaliers législatifs» à proprement parler (dont hélas la législation grecque abonde) compte tenu que le thermalisme en Grèce est sous l’autorité du Ministère du Tourisme.

Cette proposition de loi fut accueillie avec beaucoup de critiques par le Regroupement central des municipalités de Grèce (KEDE) et par l’Union grecque des municipalités aux sources thermales (SDIPE). Cette deuxième association regroupe en son sein plus de 50 municipalités portant sur leur territoire des sources thermales et elle est membre de l’Association Européenne des villes thermales historiques (EHTTA).

Le point central de la nouvelle loi est la création par l’État de la société «Sources thermales de Grèce SA» (IPE SA), de droit privé, au siège social dans la capitale du pays, ayant autorité de regrouper et centraliser l’ensemble des ressources thermales de la Grèce dans la perspective de leur future exploitation et privatisation.

Les critiques initiales des associations des collectivités locales pointaient l’absence de concertation officielle pendant l’élaboration du texte de loi, perçu comme une dépossession imposée, une centralisation contre-productive, une attaque de plus contre les collectivités locales.

Indiquons ici que, comme en France, les ressources thermales se situent dans des territoires excentrés de la Grèce, pays montagneux, maritime et insulaire, la capitale du pays et sa région en étant dépourvues, sauf pour le lac thermal de Vouliagmeni.

Après une pleine année (2021) de «dialogue social» le projet de loi fut amendé deux fois, et le texte finalement voté porte les traces de ces amendements. Ni le gouvernement, ni les élus locaux ne pouvaient se permettre d’engager un «bras de fer» sur un sujet considéré périphérique alors que les crises sanitaire, sociale et géopolitique ébranlent le pays. La concertation a été facilitée par le fait que bon d’élus locaux sont politiquement proches du gouvernement actuel.

Ainsi, dans l’état final de la loi, votée fin décembre 2021, les collectivités locales ont la possibilité d’adhérer «volontairement» à la nouvelle société, et même le représentant du regroupement national (KEDE) siège de droit à son CA dont il peut briguer la présidence.

Les droits actuels de propriété municipale sur les sources et les installations sont prolongés de trois ans, période pendant laquelle les municipalités ont obligation de soumettre pour approbation des projets d’exploitation des sources à la société IPE SA.

Suite à ces amendements aussi bien la SDIPE que la KEDE ont apporté leur soutien à la nouvelle loi, en émettant cependant des «réserves» qui ne sont pas des moindres.

Précisément les associations auraient souhaité que IPE SA n’ait pas la compétence d’approuver les projets d’exploitation des municipalités mais juste d’en être informée.

Les associations déplorent également que des litiges de propriété entre les municipalités et l’État central ne soient pas encore résolus, concernant notamment des sources thermales municipales situées dans la zone du littoral (dans les 100 mètres du rivage maritime), que la loi grecque sur le littoral attribue à l’État central. Nombre de sources thermales répondent à ce cas de figure, dont la source de Kallithea sur l’île de Rhodes, recommandées déjà par Hippocrate au 5e siècle avant JC et aujourd’hui en cessation d’activité.

Et enfin «last but not least» les associations de collectivités déplorent l’absence totale de projets de subventions d’État pour le développement local des ressources thermales.

De telles mesures de financement, susceptibles d’enclencher des financements européens complémentaires, nécessaires pour la revitalisation du thermalisme en Grèce et au développement périphérique du pays, brillent par leur absence au moment même où le  gouvernement présente sa loi comme un phare dans le parcours du thermalisme grec.

Certes les purges d’austérité auxquelles est soumise la Grèce depuis plus de 10 ans ne sont pas favorables aux investissements publics. Cependant, comme il a été démontré par plusieurs économistes, les retours sur investissement sous forme de recettes fiscales et de cotisations sociales, bénéficiant surtout aux territoires périphériques défavorisés, peuvent être considérables, estimées pour la France à hauteur de 260 millions d’euros pour les activités thermales, 800 euros par cure thermale.

Évoquons au passage le seul point positif de la nouvelle loi, celui de reconnaître, et en quelque sorte protéger, un rayon territorial de 500 mètres autour de la source thermale. Ce rayon est certes inférieur à celui maximal de 1000 mètres prévu par la loi de 1920 mais, force est de constater que depuis, les caractères démographiques et urbanistiques du pays ont bien évolué.

L’opposition au gouvernement grec actuel (DIEM25, KKE, SYRIZA) émet plus que des réserves sur cette dernière loi. Pour la Gauche grecque il s’agit tout simplement d’une étape supplémentaire du processus de mise aux enchères des biens communs et du patrimoine national. Aussi «neutre» que ce texte de loi puisse paraître aux regards non avertis, il est impossible d’éviter de faire l’analogie avec les cadres légaux qui régissent le Fonds de développement des actifs de la République hellénique (HRADF – TAIPED) et la Société hellénique d’actifs et de participations (HCAP) institutions imposés par les créanciers de la Grèce sous menace de strangulation financière.

Propositions

Tout cela étant dit, il est impossible de faire l’impasse sur la nécessité de faire revivre le thermalisme en Grèce sous un format moderne, adapté aux besoins de ses citoyens et de sa société actuels. Cette nécessité est à la fois sanitaire, sociale, économique et culturelle.

Pour ce faire il y a grand besoin d’investissement de capitaux mais aussi d’un cadre légal qui prenne en compte le caractère médical, social et culturel du thermalisme et le besoin de contrôle social sur les choix qui s’y rapportent.

Si la volonté existait de fonder en Grèce le thermalisme sur des bases solides il faudrait commencer par la révision de l’article 18 lors de la prochaine réforme constitutionnelle, en affirmant de manière positive dans la Constitution la propriété commune nationale sur les ressources thermales comme sur les autres biens communs. En fait, la formulation actuelle de l’article 18 (et cela est une invariable depuis la Constitution de 1911) évoque le statut des sources thermales, comme des richesses minérales, archéologiques et culturelles comme une simple nuance apportée au droit universel de la propriété privée, susceptible de réglementation par une loi de droit commun, et non comme un principe constitutionnel de propriété nationale commune. Une porte ouverte à plusieurs dérives…

Au delà du débat sur le statut de propriété et de gestion des ressources et établissements thermaux, la question de leur orientation sanitaire et des savoirs faire qui s’y rattachent. Sur ces questions la dernière loi est totalement silencieuse.

Les acteurs du thermalisme et le public sont donc renvoyés à la loi de 2006 et aux décisions ministérielles qui en découlent.

Bien que ce cadre soit assez suffisamment élaboré, et même en avance sur l’existant, la réflexion au niveau européen a depuis évolué et certains aspects nécessitent d’être à nouveau examinés.

Notamment l’encadrement médical et paramédical des établissements nécessite d’être mieux abordé en fonction de l’évolution des savoirs et savoir-faire et des démographies médicale et paramédicale du pays. Dans cette même ligne de réflexion se pose la question de l’articulation avec le système de soins primaires de santé.

La formation, certification et accréditation des agents, toutes disciplines, mérite également d’être étudiée, ainsi que leur éventuelle intégration dans le Système National de Santé.

Il n’est pas possible de compléter cet article sans faire référence à la prise en charge par l’Assurance Maladie grecque du thermalisme médical.
Selon sa dernière circulaire relative, celle du 15/06/2020, il est accordée une allocation de balnéothérapie de 150 euros forfaitaires par saison thermale (délimitée du 01/06 au 30/10), avec un nombre maximum de 15 bains, après avis médical, selon 3 groupes d’indications agréées que sont les maladies rhumatismales hors stade aigu, les arthropathies et raideurs post-traumatiques, les affections dermatologiques.

La bonne nouvelle dans la mauvaise est qu’en cette année de pandémie 2020 les stations thermales grecques seraient censées accueillir des curistes.

Bien que le remboursement des cures soit d’un coût très faible pour la caisse d’assurance, sa pérennité pourrait bien être ciblée par une nouvelle vague de mesures d’austérité, comme cela fut le cas à plusieurs reprises depuis 2010.
En tout cas, elle reste insuffisante et ne tient pas compte de la diversification des traitements proposée aujourd’hui par le thermalisme européen moderne ni de l’élargissement des indications thérapeutiques scientifiquement documentées à l’heure actuelle. Il y a donc là aussi un champ de recherche, d’élaboration et de revendication

Au delà des considérations de réglementation exposées ci-dessus, la sensibilisation au thermalisme des acteurs scientifiques, corps médical et établissements d’enseignement supérieur, du public et des acteurs collectifs grecs me paraît représenter un fil rouge que les acteurs du thermalisme grec ne doivent pas lâcher.

Pour revenir sur les questions de financement, l’appel aux «capitaux sociaux» tant nationaux qu’européens, caisses d’assurance de droit public et syndicats de travailleurs, et l’introduction de critères d’opportunité sociale, écologique et culturelle pour le recrutement des futurs concessionnaires est une option qui me paraît découler naturellement des argumentaires que je viens de développer.

Références :

• Données économiques du thermalisme en France : http://intranet.medecinethermale.fr/la-medecine-thermale/comprendre/donnees-economiques
• Aspects economiques du Thermalisme Francais – Enquête du Conseil National des exploitants thermaux (CNETh) 2004 https://www.oieau.fr/eaudoc/notice/Aspects-economiques-du-thermalisme-francais
• Union grecque des municipalités aux sources thermales (ΣΔΙΠΕ) http://www.thermalsprings.gr/index.php/en/
• Répertoire des acteurs collectifs grecs du thermalisme par le Centre National Grec de recherches sociales (EKKE) https://www.ekke.gr/projects/estia/gr_pages/Piges/piges_cooperations.htm

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