17 févr. 2020
Construit sur les pratiques impériales, le régime fiscal international a toujours été contraire aux intérêts des pays en développement. L’orientation des réformes en cours dans le cadre de l’OCDE ne fera que renforcer ce statu quo. Pour ces spécialistes de la fiscalité en Afrique, en Asie et en Amérique latine, le processus de négociation est aussi important que l’enjeu fiscal lui-même.
-Par Alvin Mosioma, Lidy Nacpil, Luis Moreno, Pooja Rangaprasad et Dereje Alemayehu [1]
Une vaste négociation internationale est en cours, sous l’égide du « cadre inclusif » de l’OCDE, sur la fiscalité des entreprises multinationales et sur les défis fiscaux liés à la digitalisation de l’économie. L’impossibilité de cantonner le débat uniquement à l’économie numérique a impliqué d’ouvrir une discussion plus fondamentale sur l’architecture du système fiscal international. Le « cadre inclusif » a convenu d’un programme de travail, publié en mai 2019, décrivant leurs travaux sur ces réformes.
Ces réformes sont examinées dans le « cadre inclusif » sous deux « piliers »:
- Le premier pilier ouvre la question plus fondamentale de l’imposition des droits et de l’endroit où les bénéfices des sociétés devraient être imposés (savoir quel pays a le droit de taxer les bénéfices dégagés par des multinationales, et ceci en fonction de quel lien de rattachement entre les bénéfices et le pays d’implantation). Cette discussion est cruciale pour les pays en développement qui s’inquiètent depuis longtemps de la question de la répartition des droits d’imposition, biaisés en faveur des pays développés.
- Le deuxième pilier concerne la question de savoir si les bénéfices des entreprises multinationales devraient être soumis à une sorte de taux d’imposition minimum.
Le 9 octobre dernier, au titre du pilier 1, le Secrétariat de l’OCDE a publié sa proposition d’« approche unifiée » qui commence à définir un nouveau système d’allocation des droits d’imposition. La proposition prétendait combiner les éléments de trois propositions qui avaient été initialement présentées par les États-Unis, le Royaume-Uni et le G24, et qui étaient inclues dans le programme de travail convenu du « cadre inclusif ». En réalité, la proposition du Secrétariat de l’OCDE a malheureusement ignoré les éléments centraux de la proposition du G24 et a été critiquée par des universitaires comme les professeurs Stiglitz et Ocampo, qui indiquent : « Nous nous inquiétons donc de la probabilité que cette réforme profite d’abord et avant tout aux pays de l’OCDE », au détriment des intérêts des pays en développement.
Le 8 novembre, dans le cadre du pilier 2, le Secrétariat de l’OCDE a publié sa proposition « Global Anti-Base Erosion (GloBE) ». Cependant, étant donné que la proposition laisse encore un certain nombre de questions clés sans réponse, il est difficile de savoir dans quelle mesure les discussions du deuxième pilier bénéficieraient aux pays en développement. Il est également difficile de savoir si cette proposition pourrait bénéficier aux pays de résidence (où les sociétés ont leur siège social) ou aux pays d’origine (où les entreprises exercent leurs activités).
Ce 31 janvier, le Secrétariat de l’OCDE a annoncé que le « cadre inclusif » était désormais convenu d’aller de l’avant avec « l’approche unifiée ». C’est désormais la base des négociations du « cadre inclusif » de l’OCDE et non plus seulement une proposition du Secrétariat de l’OCDE. La proposition du G24, défendue par plusieurs pays en développement dans le cadre du « cadre inclusif » de l’OCDE, est désormais officiellement abandonnée par l’OCDE.
Ayant été construit sur les pratiques fiscales au sein des blocs commerciaux impériaux des années 1920, le régime fiscal international a toujours été contraire aux intérêts des pays en développement. L’orientation des réformes en cours dans le cadre de l’OCDE ne fera que renforcer ce statu quo. Avec le « cadre inclusif » de l’OCDE mandaté par le G20 pour trouver une solution d’ici la fin de 2020, il est crucial que les pays en développement réfléchissent à la manière dont ils réagiront collectivement et stratégiquement cette année. Il est temps pour les pays en développement de regarder au-delà de l’OCDE.
« Si vous n’êtes pas à la table des négociations, il y a de fortes chances que vous soyez au menu », répète inlassablement Dereje Alemayehu, qui dirige l’Alliance mondiale pour la Justice Fiscale, notre coalition de réseaux de la société civile (ONG, groupes anti-corruption, mouvements de femmes, défenseur.e.s des droits humains, syndicats de services publics) qui s’organise dans les cinq continents pour réclamer la justice fiscale.
« Cadre inclusif » de l’OCDE sur le BEPS
L’OCDE a lancé le « cadre inclusif » sur le BEPS en février 2016, après que les résultats du BEPS ont été adoptés par l’OCDE et le G20, dans un processus de calendrier et de prise de décision qui a exclu plus de 100 pays en développement. Le « cadre inclusif » invite désormais les pays en développement à participer « sur un pied d’égalité »… à condition qu’ils mettent en œuvre les normes BEPS même s’ils l’ont pas pu participer à leur négociation.
En décembre 2019, le « cadre inclusif » de 137 membres comprend :
- Seulement la moitié (68) des 134 membres du G77+Chine, le groupe intergouvernemental de pays en développement.
- Seuls 10 des 47 des « PMA », pays sur la liste des moins avancés de l’ONU.
- A contrario, fait intéressant, les territoires britanniques d’outre-mer et les dépendances de la Couronne, comme par exemple les Îles Cayman, sont des juridictions distinctes dans les négociations de l’OCDE, qui comptent chacun comme un membre, contrairement aux Nations Unies où le Royaume-Uni obtient un siège, donc un vote.
Les pays ne négocient pas en groupes lors des négociations de l’OCDE. C’est un inconvénient particulier pour les pays en développement lorsqu’ils sont sur le terrain de l’OCDE, qui est conçu pour la coordination de l’OCDE. Malgré cela, le G24 a élaboré une proposition technique pour relever les défis fiscaux liés à la numérisation, que certains membres du G24 dans le « cadre inclusif » ont réussi à faire figurer parmi les trois propositions de négociation dans le cadre du programme de travail du « cadre inclusif ». La proposition d ’« approche unifiée » élaborée par le Secrétariat de l’OCDE et maintenant adoptée par le « cadre inclusif » a, de fait, mis de côté cette proposition du G24.
La Commission indépendante pour la réforme de la fiscalité internationale des sociétés (ICRICT), présidée par José Antonio Ocampo et comprenant des experts tels que Thomas Piketty, Joseph Stiglitz, Irene Ovonji-Odida, Gabriel Zucman, Léonce Ndikumana, Jayati Ghosh, avait sollicité que cette proposition du G24 soit être remise sur la table des négociations et approuvée comme la meilleure voie à suivre pour un nouveau système fiscal international, un système qui fonctionne également pour les pays en développement.
Maintenant qu’il est clair que cette proposition du G24 ne fera pas partie du programme de travail du « cadre inclusif », il est temps pour les pays en développement de faire le point sur où et comment leurs intérêts sont le mieux protégés. Les pays en développement doivent veiller à ce que tout résultat du processus du « cadre inclusif » de l’OCDE ne limite pas leurs possibilités d’aller plus loin et de rechercher des solutions mieux adaptées aux intérêts et aux priorités des pays en développement. Il est temps que les pays en développement fassent avancer le travail politique sur cette question au sein des Nations Unies.
La proposition du G24 devrait être présentée dans un forum plus légitime: les Nations Unies.
La proposition technique développée et présentée pour discussion par les membres du G24 pourrait être la base d’une proposition du G77+Chine, avec d’autres propositions intéressant les membres du G77. L’idée que le type de coopération politique qui existe au sein du G77+Chine (avec ses divers sous-groupes construits au fil des décennies, et des ressources investies dans l’établissement de missions permanentes à New York) pourrait simplement être recréée dans tout autre cadre alternatif comme l’OCDE est un vœu pieux et irréaliste !
Il y a une raison pour laquelle les pays en développement ont toujours exigé un organe fiscal intergouvernemental au sein de l’ONU : ils sont politiquement organisés au sein de l’ONU.
Il se trouve qu’il existe un comité fiscal à l’ONU (UN Tax Committee) qui travaille également sur la question de la fiscalité et de la numérisation de l’économie, mais c’est un comité d’experts à titre personnel, ce qui signifie que ses résultats ne sont pas officiellement « intergouvernementaux ». Malgré cette limitation, les discussions techniques sont importantes pour trouver des alternatives. Les membres des pays en développement participant à ce comité fiscal devraient s’efforcer de maintenir la proposition du G24 dans son plan de travail, afin d’utiliser l’expertise du comité pour développer davantage les éléments de la proposition.
En outre, la question devrait être présentée à l’ONU pour une discussion politique par le G77+Chine. Cela pourrait, par exemple, être fait par le biais d’un organisme fiscal intergouvernemental des Nations Unies, qui pourrait être créé par une résolution portée à l’Assemblée générale des Nations Unies par le G77+Chine. A cet égard, un point d’entrée est le document final du Forum sur le financement du développement 2019, adopté par consensus par tous les États membres des Nations Unies, qui notait :
“Nous reconnaissons que toute considération de mesures fiscales en réponse à la numérisation de l’économie devrait inclure une analyse approfondie des implications pour les pays en développement, en mettant un accent particulier sur leurs besoins et capacités uniques.”
Le G77+Chine devrait appeler à une discussion intergouvernementale sur cette question et placer la proposition du G24, ainsi que d’autres propositions intéressant le G77, sur la table de négociation. C’est essentiel pour garantir la protection des intérêts des pays en développement en matière de fiscalité liée à la numérisation de l’économie.
L’introduction de cette proposition via une résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies (UNGA) ouvre également la possibilité de voter à travers une nouvelle norme mondiale. Bien sûr, ce n’est pas l’idéal pour parvenir à un consensus mondial, mais un système fortement dominé par l’intérêt d’une poignée de pays de l’OCDE ne l’est pas non plus. Le blocage persistant et obstiné, par les membres de l’OCDE, d’un processus de négociation inclusif et raisonné sur la fiscalité internationale à l’ONU demeure profondément problématique. Les négociations opaques et à huis clos de l’OCDE, servies par un secrétariat redevable uniquement aux membres de l’OCDE, ne sont tout simplement pas la voie à suivre pour trouver un consensus mondial sur une question aussi importante.
De plus, les fissures se multiplient au sein de l’OCDE, certains pays européens souhaitant taxer les entreprises numériques américaines. C’est même la seule raison pour laquelle cette question est débattue au sein de l’OCDE, sans rapport avec le fait que le système était injuste pour les pays en développement. La France a unilatéralement introduit une taxe numérique sur les entreprises américaines – une décision qui a conduit les États-Unis à menacer la France de sanctions commerciales. De fait, le différend franco-américain avait menacé de faire dérailler les négociations de l’OCDE. La gestion de ces tensions a dominé le processus à l’OCDE, au détriment des intérêts des pays en développement.
La seule manière significative de progresser reste la demande formulée de longue date par la G77 : la création d’une commission fiscale intergouvernementale des Nations Unies, « à composition universelle » – avec tous les membres de l’ONU. Une telle commission fiscale peut alors négocier une convention fiscale multilatérale mondiale des Nations Unies, ce qu’avait déjà demandé le Groupe Afrique à l’ONU. Dans l’intervalle, le G77+Chine devrait faire avancer les négociations sur la base de la proposition du G24 et appeler à une discussion pour ouvrir un espace politique sur cette question.
Au sein du G20, les pays en développement devraient défendre les intérêts du G77
Il y a une responsabilité spécifique pour les pays en développement membres du G20, Ceci, d’autant plus c’est précisément le G20 qui avait mandaté l’OCDE pour travailler sur la réforme fiscale internationale. Alors que certains pays en développement du G20 ont également soutenu l’appel du G77 pour une commission fiscale intergouvernementale des Nations Unies, leur rôle au sein du G20 sera crucial en 2020. Bien qu’ils aiment souvent affirmer qu’ils représentent les intérêts des pays en développement au sein du G20, c’est un argument utilisé uniquement lorsque cela convient à leurs intérêts nationaux. L’agenda politique de la coopération Sud-Sud doit évoluer pour inclure la fiscalité internationale comme priorité, afin de garantir que les pays en développement du G20 soient également tenus responsables de leurs positions lors des réunions du G20. Des forums tels que les BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud) et l’IBSA (Inde, brésil, Afrique du Sud) devraient prioriser la coordination de leurs positions fiscales et veiller à ce que le G20 n’approuve pas une proposition de l’OCDE qui n’est pas dans l’intérêt des pays en développement.
Les pays en développement membres du G20 doivent faire preuve de leadership sur toutes les plateformes politiques pour garantir la représentation des intérêts des pays en développement. Cela nécessite une coopération beaucoup plus étroite entre les ministères des Affaires étrangères et les ministères des Finances – l’excuse d’un manque de coordination n’est pas acceptable. Rétrospectivement, les pays en développement du G20 n’auraient jamais dû accepter de mandater l’OCDE pour cette discussion sur la réforme mondiale ; ils auraient dû insister sur un processus de négociation des Nations Unies, comme ceux que nous avons pour la crise climatique ou les objectifs de développement durable. Mais maintenant que nous sommes sur cette voie, ils doivent être tenus responsables de leurs décisions. Les problèmes mondiaux qui ont des conséquences redistributives ne peuvent pas être vus uniquement à travers une lentille technique – c’est tout autant un défi d’économie politique. Et le processus de négociation est important.
Garantir la justice climatique et le développement nécessite de combler d’urgence les échappatoires fiscaux internationaux
Peut-être que les problèmes liés à l’OCDE (la représentation insuffisante des intérêts des pays en développement, l’absence d’un processus de négociation équitable et efficace) pourraient aussi finalement ouvrir la voie à un processus de négociation véritablement inclusif sur la fiscalité internationale, sous l’auspice des Nations Unies. Mais il est clair que les pays en développement ne peuvent pas se permettre d’attendre et de regarder le train passer. Perdre des centaines de milliards de dollars, alors que nous avons face nous l’urgence climatique et les Objectifs de Développement Durable, est inacceptable.
Il est temps que les pays en développement fassent de la justice fiscale une priorité aux Nations Unies. Il ne faut pas se faire d’illusions sur le BEPS 2.0 de l’OCDE, qui est davantage le BEPS 1.0 : la priorité du Secrétariat de l’OCDE, qui dirige le processus, a toujours été et continuera d’être de protéger les intérêts de l’OCDE.
[1] Alvin Mosioma est le directeur exécutif du Réseau Africain pour la Justice Fiscale (Tax Justice Network Africa, TJNA) et le représentant de l’Afrique au Comité de coordination (CC) de l’Alliance mondiale pour la justice fiscale (GATJ) ; Lidy Nacpil est coordinatrice du Mouvement des peuples d’Asie pour la dette et le développement (Asia peoples Movement on Debt and Development, APMDD) et représentante de l’Asie au CC de GATJ ; Luis Moreno est membre de LATINDADD et représentant d’Amérique latine et président du CC de GATJ ; Pooja Rangaprasad est directrice des politiques de financement du développement (FfD) à la Society for International Development (SID) ; Dereje Alemayehu est coordinateur exécutif du GATJ. Ils ont contribué à ce blog à titre personnel.
Photos: Karthikeyan K et Sharon McCutcheon sur Unsplash
